在客观上，人民公社解体后，基层组织必须承担的经济和社会功能并没有消失。首先，小农经济的格局依然存在。小农在面对自然界、政府、市场时，必须组织起来，这个基本的需求并没有因为人民公社的制度解体而降低，反而变得明显起来。其次，国家赶超西方先进的愿望没有丝毫弱化，国家必须依靠行政手段推动农村社会经济发展。新基层组织不得不“千方百计”地承担原人民公社功能的主要部分，结果使得基层政府在制度上实行政社分开后，在功能上仍然是政经合一的。对这一阶段的分析主要有两个论题：新的基层组织究竟必须承担原人民公社的哪些职能？新的基层组织究竟是如何替代其中的农业经济职能的。正是从这两方面，体现了乡镇政府的政经合一功能特点。

         

        （一）乡镇政府对人民公社经济和社会管理职能的承继

         

        在1983年的“中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知”一文中，这样规定了未来乡政府的社会经济职能“乡人民政府建立后，要按照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，行使职权，领导本乡的经济、文化和各项社会建设，做好公安、民政、司法、文教卫生、计划生育等工作。当前应着重抓好社会治安，打击刑事犯罪活动，发动群众制定乡规民约，开展社会主义精神文明活动，促进社会治安和社会风气的根本好转。”这里所提到的组织法，在1979年制定，1982、1986年和1995年三次修订，在乡镇一级政府的职能方面的虽然语焉不详，但通过其变化还是可以看出问题。这部分内容主要分四块：执行上级的政策和其他任务，社会经济事务，权利保护，其他。其中1986年的修订改动最大。就社会经济事务来说，1979和1982年的法律都只规定了“管理本行政区域的经济、文化建设和民政、公安等工作。”经济事务方面主要是保护财产和集体经济组织的自主权。1986年的法律规定的社会经济事务是“执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作。”

         

        就经济事务来说，乡镇政府的工作内涵经历了从“管理”到“改革”到“发展”的变化。在人民公社时期，经济发展的功能是通过人民公社体制来完成的，基本上是有序的，所以人民公社的经济工作重在“管理”，即使是发展，也主要是农业的发展，通过既有抓手去发展。在人民公社解体后，农村的经济发展超出了农业的发展，经济发展的抓手和方式也是不确定的，需要“千方百计”地努力。在经济建设为中心的时期，经济工作的压力是极大的，政府不可能因为可以发展工商业而放松农业。我们不妨回忆一下1958年8月的“中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议”一文中对于建立人民公社的必要性的说法：“大规模的农田基本建设和先进技术设施，要求投入更多的劳动力，农村工业的发展也要求从农业生产战线上转移一部分劳动力，我国农村实现机械化、电气化的要求已愈来愈迫切”。这些要求在人民公社解体后并没有消失。政府必须努力帮助小农应对来自市场和自然的风险，这主要涉及到农田基本建设：如兴修水利、道路等基础设施；农业技术进步：如进行种植结构的调整，新型作物和技术的推广；乃至于发展多种经营和社队企业，促进劳动力转移以实现农民增收。当农业发展迅速的时候，乡镇政府关于农田基本建设和农业技术推广的任务较轻，在农业连年滑坡之后，中央在1988年底号召一定要夺取1989年的农业丰收，基层政府不得不在缺少抓手的条件下推进旧任务。结果农民负担问题迅速凸现和激化，但农业确实增收了。这其实说明农业发展绝不是政策和科技就能保证的，人民公社组织承担的基本功能还是要承继下来。

         

        就社会公共事务来说，乡镇政府的工作内涵和方式经历了从“自我管理”到“公共管理”的演变。从字面上看，似乎1986年的法律大大地扩展了乡镇政府的社会管理职责，其实这些工作原本就是人民公社的工作，只不过在人民公社时期，这些工作主要是通过农民合作由基层政府比较独立地组织完成的，主要是农民的自我管理自我发展。但在人民公社解体之后，大量的事业从自我管理演变为公共管理，这些工作越来越多地受到上级政府领导，涉及到县乡政府之间的关系，从而进入了地方政府组织法的调整范围。问题是基层政府自力更生发展社会事业的模式没有改变时，来自上级的领导对于基层政府发展这些事业固然是个帮助，但也是个压力，而且压力越来越大，以致形成了所谓的“压力型政体”。[15]

         

        （二）乡镇政府对原人民公社经济职能的替代

         

        乡镇政府承继了人民公社的基本经济职能，却没有人民公社的组织基础。它不得不以政府的体制来协调被打散的涉农组织，并替代生产合作组织直接干预和引导农户的生产经营。

         

        对于大多数地区来说，人民公社的经济职能就是发展农业经济的职能。但在改革初期的一段时间内，乡镇政府的主要精力是放在多种经营和乡镇企业上的，“无工不富”的口号震彻云霄，农业生产被相对忽视了。在1985年的一号文件中，中央一度还提出了调整农业结构的战略，不巧从1985年开始到1988年遭遇粮食的连年减产，“无农不稳”，“无粮则乱”的口号被反复提起。各级政府时而注重农业结构调整，时而全力抓粮食生产，各种收购大战此起彼伏，农业经济局面一时有点混乱。在这个过程中高层对于“分”的思路进行了反思，最终上上下下都认识到，面对过于分散的小农，为了发展农业生产，完成上级下达的各种任务，必须将他们重新组织起来。但是，回归计划体制的思路是不可行的[16]。到1991年时，终于确定了应对新形势的基本思路，也就是：“继续稳定以家庭联产承包为主的责任制，不断完善统分结合的双层经营体制，积极发展社会化服务体系，逐步壮大集体经济实力。”[17]从农村经济组织的角度，我们可以读出这样三个内容。首先，它强调了家庭经营为最基本的经营单位，而不是生产队或其它经济合作组织，这就否定了人民公社体制的横向一体化合作。同时，由于认识到必须有“统”的一面来完成一家一户无力完成的经营环节，因此，其次，要发展社会化服务体系，第三，要壮大集体经济实力。这个新思路意义重大，需要认真解析。

         

        首先，新思路放弃了对原有最基层合作组织的维护。

         

        我们不能说实行了农业生产责任制，农村最基层合作组织就立即同时解体了。当时国家政策始终说的是统分结合，有统有分，这显然不能当作无稽之谈或者无心之说。问题是，合作总是需要成本，小农合作的成本尤其大；合作制度和组织总是需要维护，如果没有人来刻意维护小农的合作，已经瘫痪的合作必然会走向解体。在改革之初，恰有某些因素的发展使得国家和基层政府放弃了对最基层农村合作组织的维护。

         

        这一方面是因为乡镇企业的发展，使得农村工作的重心转移到非农业的发展，基层政府不愿意支付农民合作和组织的成本。在1984年后，社队企业后来的乡镇企业的发展对于农民增收，转移农业劳动力的贡献越来越明显。在1983年的全国农村工作会议上，万里就指出，县委书记、县长要总揽经济全局，不能只当农业书记、粮食县长。在1984年的全国农村工作会议上，万里进一步指出，必须打破“农村等于农业”的传统观念，调整农村产业结构，特别是要鼓励和保护乡镇企业的发展。乡镇企业一旦发展起来，就超出了农村发展的内涵，而必然是关系改革前途的大局。改革派需要加速农村的改革，来获取更大的推力去实现城市国有经济的变革。因此，即便有人想到设计更符合农业产业特性的制度方案，在政治上也是绝对不可行的。发展乡镇企业不只是中央的支持，主要的动力来自乡村政府。“面对分散经营的农民家庭，乡村政府显得束手无策，而利益的诱导又使得政府的干部自然地把自己的注意力转向乡村企业。”[18]乡镇企业的发展给地方财政和干部带来的好处确实很重大。这时，改革本身就成了一种意识形态，正如陈云在1985年批评的：“‘无工不富’的声音大大超过了‘无农不稳’。” [19]粮食由不足到有余的历史性转变，乡镇企业出乎意料的大发展，使得大家相信农村制度变革的方向和内涵就是放宽再放宽，搞活再搞活。而且，集体经济实力的增强，使得集体可以用市场化而不是合作化的方式提供生产服务。大家自然而然地放弃了对农业合作体制的维护。结果使得小农重新分散，而放宽农产品的购销体制，又使空前分散的小农直接暴露在空前复杂的大市场中。分散的小农如何面对大市场？这个当代的大难题就在那个狂飙年代，以一种有意无意的方式形成了。

         

        另一方面，农业发展“一靠政策，二靠科教，三靠投入”成为那个时代很主流的信条。在这个信条下，合作制度的意义被严重低估了，水利的命脉意义也被忽略了。这是因为，“农村改革的最初几年，由于调动了农民家庭经营的积极性，较好地利用了长期积累的物质技术基础，有些问题似乎并不突出。”[20]随后的政策思考方向，就是努力在巩固家庭联产承包为主的责任制的前提下，替代人民公社的农业经济职能。在前述的基本思路中，以最基层合作组织来“统”的选择被仔细地绕开了，代之以用集体经济和社会化服务体系来“统”。

         

        在新的改革思路中，提出要逐步壮大集体经济实力，这个集体与原有的农民的横向一体化合作是本质不同的。其一，它要的是“经济实力”，而不在乎其组织形式和产业类别。事实上它主要脱胎于人民公社时代的社队企业，属于农业生产之外的组织，强化这种集体经济，事实上使得社队企业反客为主了。其二，它主要是在行政村层次上发展的。尽管领导人和文件的强调，并没有明确的区隔行政村和村民组的集体经济，但在实际的发展中，生产队的地位被矮化了。因为生产队的主要长处在于生产合作，而不在于社队企业。原来的大队，后来的行政村对于发展社队企业有着更高的积极性和更强的能力。同时发展的村民自治基本都是在行政村的层次上发展的，这也在客观上强化了行政村弱化了村民组。村民自治与村集体经济的发展相互强化，压缩了村民组的权力空间。[21]

         

        其次，发展社会化服务体系迫使乡镇政府必须发展出非制度化的方式来整合深入乡村的各种涉农机构和组织。

         

        根据1991年发布的“国务院关于加强农业社会化服务体系的通知”，农业社会化服务的内容，是为农民提供产前、产中和产后的全过程综合配套服务。“农业社会化服务的形式，要以乡村集体或合作经济组织为基础，以专业经济技术部门为依托，以农民自办服务为补充，形成多经济成分、多渠道、多形式、多层次的服务体系。从现实情况看，大体包括五个主要方面：一是村级集体经济组织开展的以统一机耕、排灌、植保、收割、运输等为主要内容的服务，二是乡级农技站、农机站、水利（水保）站、林业站、畜牧兽医站、水产站、经营管理站和气象服务网等提供的以良种供应、技术推广、气象信息和科学管理为重点的服务；三是供销合作社和商业、物资、外贸、金融等部门开展的以供应生产生活资料，收购、加工、运销、出口产品，以及筹资、保险为重点的服务；四是科研、教育单位深入农村，开展技术咨询指导、人员培训、集团承包为重点的服务；五是农民专业技术协会、专业合作社和专业户开展的专项服务。”

         

        表面上看，这个体系并没有突出乡镇政府的协调，反而应该是多形式，多层次，多渠道的。但在实际的运作中，事情不能这么复杂。对于上层来说，必须有一个组织为这个体系负责，成为被考核的对象，这只能是乡镇政府。人民公社体制下的农业经济组织被打散后，现在必须由政府组织来重新整合，但又不允许成立新的综合性经济合作组织，这样的协调与整合，必然是非制度化的。值得注意的是，中央认识到乡镇能力的不足，曾试图对乡镇层级赋权，提升它的综合协调能力。1991年11月的十三届八中全会决议中强调：“加强乡镇党委和政府的自身建设，充分发挥乡镇党委的领导核心作用，健全乡镇政府的职能，使之成为有权威、有效能的基层党委和政权组织。县有关部门设在乡镇的机构，除少数不宜下放的实行双重领导外，一般都要放到乡镇管理。实行双重领导的机构，干部的调动、任免、奖惩应征得乡镇党委的同意。乡镇党委和政府对这些单位要加强领导，使之相互配合，形成合力，共同为农村的经济和社会发展服务。”[22]这实际上是认可了乡镇政府的政经合一体制。

         

        中央虽有这种号召，却没有对乡镇政府进行实际的赋权，实际的权力分配被具体的博弈过程所主导。面对县级部门，乡镇是弱势的，县级部门对乡镇执政能力的蚕食也就不可避免。乡镇政府在管理农业经济时，没有被足够地赋权，反过来，它们还被逐步地夺权。结果形成了一种压力型的权责体系，也就是通俗所说的“有为才能有位”的体系：当上级指望乡镇政府履行某种职责时，常常并不自上而下地赋权于它，至少这个赋权是不充分和非制度化的；在上级赋权不足的条件下，乡镇政府不得不自己创造权能；反过来，一旦乡镇再也不能创造权能，其职责也就被褫夺了。所谓“有为才能有位”，这个短语生动地刻画了一种非制度化政府组织体系中的生存策略。实际上，乡镇政府自己也确实有着自我赋权的动力。一方面是权力本身就足以产生扩权的动力，另一方面上层的考核迫使乡镇不断扩张自己的施政能力。这种能力的主要基础就是财政。乡镇财政能力强，则 统筹农村经济社会事务发展的能力也较强，反之则弱。乡镇面对的压力不仅来自上层。更为糟糕的是，上层国家同时开始强化村级组织的能力[23]。这种强化包括发展村民自治和集体经济，村级组织获得了原大队从未有过的地位，对乡镇政府的能力形成了实质性的挑战。

         

        乡镇政府为了运转下去，首先要控制财政。分税制主要是在中央和省之间分权，乡镇政府不能从中受益。就中部地区来说，90年代中期以前，乡镇财政尚可依靠乡镇企业，但此后中部地区乡镇企业衰落和改制，使得乡镇财源更加紧张[24]。乡镇政府必须大力争夺“三提五统”的支配权，还另外发展出繁复的收费以扩张自己的实力。其次必须影响村组织，并通过任何有效的手法影响和控制村组干部。第三要获取涉农机构的支持。就涉农机构而言，有多种类型。比如完全属于条条的机构有：国税、工商所、电管站、粮站等。属于条块共管的有：信用社、地税、土地管理、林业站等。基本属于乡镇块块的有：农机站、农技站、农经站、兽医站、供销社等。[25]虽然有些机构被上级控制了，但是在需要对方协助时，乡镇政府也要找到办法让对方就范。正如一位镇政府办公室主任所说，这些所的家属、亲戚等都是本地人，而且乡镇领导对这些站所长的考核也能发挥影响，所以，上级直管不等于说乡镇就不能让它们办事。[26]只不过手法变得更加复杂和不确定了。

         

        在压力型政体中，乡镇政府权能不足，必须自我扩权，这种手段难免是非制度化的甚至非法的；与此同时，乡镇干部队伍也在膨胀，增加农民的负担，结果导致干群关系的紧张。国家与社会对农民负担的反感，也使政府不敢在既有财力之外集资兴办各项事业。导致农业社会化服务和其他公共物品供应不足，这在中西部地区尤为明显。越是如此，上层国家就越不可能对乡镇政府赋权，形成了一个恶性循环。

         

        第三，乡村行政组织替代农民合作组织干预农民生产经营的能力扩大了。

         

        行政村的扩权一方面是对乡镇造成了不便，另一方面就是进一步虚化了村民组这一级。承包制小农直接地袒露在行政村和乡镇政府面前。小农在直接面对政府的时候，与直接面对市场时一样的弱小和无力。这就为乡村组织干预农民的生产经营权不断地打开了方便之门。马克思说，小农对土地的占有权纯粹是名义上的。[27]在社会主义国家同样如此。人民公社为了整合小农，加速发展，根本取消了农户的自主权，打破了各种法律、习俗甚至自然的界限：“在农田基本建设和争取丰收的斗争中，打破社界、乡界、县界的大协作，组织军事化、行动战斗化、生活集体化成为群众性的行动……。这种对边界的任意修改曾经导致了大灾难。在人民公社解体之后，农业经营主体更为分散和自由，要想如中央文件规定的那样，不触动农民的自主权而又能完成任务，实际上是极为困难的。在实际工作过程中，乡村干部的自身利益驱动也强化了对农民生产经营权的干预，结果使得农民的生产经营权变得残缺不全。更为柔性的说服式工作方法一定是最常用的，但违背农民的意愿，改种干部所属意的作物，这种强制性做法也时有发生。所以，农业经济实际上充满了计划色彩[28]。计划色彩本应该是农业经济的内在特点，即便是最发达的美国对农业生产也有很多的计划调控。问题是，我们的农业调控从高举计划的计划，极快地变成了不承认计划的计划，基层政府被迫以高度非制度化的手段进行农业调控和发展。

         

        值得深思的是，决策层曾经对行政村组织农民的能力寄予厚望，从经济上、自治权上支持它，但站在今天反思历史，我们不得不承认，这个层次的“集体”基本是个想象。在耗费巨量的资源和情感之后，无论是在经济上，还是在政治上，“村集体”都已经倒下。但是，早在它倒下之前，它已经选定自然村或村民组作为自己的垫背。有人曾经以为乡镇是这个历史博弈中的大赢家，一个正在形成的事实是，即便乡镇这个层次的存在也失去了上层的担保。人民公社的老“三级”，依次列队倒下。一旦村民“组”不住，村也就“撑”（村）不住，乡镇更加“镇”不住了，最后轮到县级政权亲自上场了。