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◆社区自治是政府管理之外的社会自治或自主管理吗？ ◆城市社区自治的“上海模式”与“沈阳模式”的特征是什么？◆何种社区组织能够担当自治的主角？ ◆什么途径能够使城市社区的各方实现共赢？
改革开放以来，我国的社会结构和整合秩序发生了显著的变化。城市社区自治已经成为中国政治体制改革与民主建设中最有活力的、同时也是最为基础性的部分。这里主要就我国城市社区自治的模式及城市社区自治的主要组织及其关系作以述评。
●当前我国城市社区自治建设有哪些思路与模式？
(1)城市社区自治的三种思路。一是社区自治是政府管理之外的社会自治。有学者认为社区自治就是“社区居民自己管理自己生活在其中的社区事务”。此观点强调政府和社区自治组织的分权，反对政府介入社区的管理。这种观点理论上的不足之处是忽视了社区自治组织主体之间如何协调权力关系以防止冲突。实际上不要政府管理的自治在中国是行不通的。二是社区自治就是地方自治。有学者认为地方自治就是地方政府自治，社区自治就是社区政府自治。他们主张在街道这样的法定社区内，由居民直接选举产生社区政府和社区议会。这种观点符合我国城市社区自治发展的方向，但在目前尚缺乏实施的基础和条件。
三是社区自治是政府、社区组织、居民合作治理社区公共事务的过程。有学者认为“社区自治既不能简单地理解为政府管理与社区管理的简单割裂或冲突，也不能简单地理解为社区自治组织的自主管理，而应该作如下界定:所谓城市社区自治，是指不需要外部力量的强制性干预，社区各种利益相关者习惯于通过民主协商来合作处理社区公共事务，并使社区进入自我教育、自我管理、自我服务、自我约束秩序的过程”。此观点既反映了我国现阶段的实际，又不违背未来社会发展的走向。
(2)城市社区自治的两种模式。一种是“上海模式”。这种模式重新强化基层政府的功能，试图使政府运用其控制的资源进行自上而下的整合，形成“新政府社会”。具体而言，它主要是指上海在城市社会管理中率先冲破条块分割，实行重心下移，将居委会正式归入“四级网络”(市－区－街道－居委会)体系。一方面加强了居委会在基层党建、精神文明建设和社区综合治理中的职能；另一方面又根据《组织法》要义来解决居委会自治性质不清的问题。正是在这矛盾交织的社会背景下，居委会议事层(与之对应的即为办事层)的构想便提出来了。这一模式的主要特征是，在各城市社区自治组织建设中，主要是加强了居委会的综合治理功能，但居委会的组织形式和称谓有所变换。
另一种模式是“沈阳模式”。这种思路是强调基层社区的功能，通过政府下放权力，建立社区自治组织。在这一模式之下，通过强化基层社区的功能，下放政府的权力，建立起各种社区自治组织(主要是各种形式的业主委员会、业主代表大会，物业公司)，并通过这些组织动员社会参与进行社会整合，并形成“社区制”社会。时至今日，理论界的探讨以及我国城市社会结构的变迁实践本身已经说明后者在两种新的整合思路中占据了上风。
●谁能担当城市社区自治的主角？
在城市社区自治建设的理论和实践探索过程中，人们最为关注的问题是在何种社区组织能够担当自治的主角。对于这一问题的探讨主要集中在如何看待居委会、业主委员会各自的地位、作用和相互关系等问题上。
(1)居委会:是当好“政府的腿”，还是当好“居民的头”？在社区自治建设的实践过程中，居委会遭遇种种尴尬，如:社会建设健全自治组织的努力导致的反是其行政化的加强，虽是法定的群众性自治组织但并未得到居民群众的认可，居委会干部与其说是“居民的头”，不如说是“政府的腿”，政府的指导自觉不自觉地变成了政府的领导等。
居委会从历史发展和组织沿革的继承性上来说无疑是我国城市社区自治组织当仁不让的首选，而居委会作为城市社区自治组织也不可避免的需要进行适当的角色转变。这其中最为重要的就是实现由“街居制”向“社区制”的转型，即居委会应当从一个半官方、半民间的组织真正成为一个民间自治组织，真正做好“居民的头”。
(2)如何看待业主委员会与物业公司在城市社区自治中的作用？随着城市居民房产权的私有化，特别是新建住宅大多以功能小区的形式出现，在城市很快催生了众多的小区物业管理公司和与之相对应的小区业主委员会两种新兴组织。物业公司实现市场化运作、企业化管理。为业主提供服务。业主委员会是小区业主代表大会选举产生的，它的最主要权利是代表业主运用民事和约的方式选聘物业管理公司。
(3)业主委员会在城市社区自治过程中扮演什么角色？城市社区自治从整合逻辑上来说是一种新的城市社会结构形式，从治理方式上来说，它指的是那种与传统的“国家—单位—个人”的控制方式不同的、由城市居民自己管理自己尤其是与自身私有财产密切相关的事宜。随着城市各种专业从事社区物业管理的公司的出现，各社区业主委员会的成立也就成为了必然的趋势和要求。社区中的每一个私人业主，作为物业的所有者，是物业管理市场的主体。成立业委会代表业主选择和监督物业公司是住房市场真正得以建立的关键问题。除此之外，这也是社区私人业主的财产权得到有力保障、真正实现城市社区自治的前提和基础。而国家审时度势，早在1994年国家建设部第33号令《城市新建住宅小区管理办法》中明确规定了“代表和维护住宅小区内房地产产权人和使用人的合法权益”的相应基本原则，也为城市社区的这一必然发展趋势作了法律上的铺垫和准备。
●城市社区自治何以可能？
学者认为无论强调哪个方面的组织都是不够的，包括业主委员会、居委会和物业公司等组织在内的各种组织必须互动合作，才有城市社区自治的可能。强调各种社区自治组织的互动整合实现社区自治的代表性的观点主要有以下两种。
一是重视和加强业主委员会在各种组织的地位和作用。从社区自治这个角度来看，业主委员会和物业公司之间是现代市场经济下雇佣与被雇佣的关系；而在居委会那里，由于居委会多年来一直负责城市社区的日常工作，积累了丰富的经验，又具有行政力量的支持，因而完全可以成为并且也正在成为业主委员会顺利处理日常事务的依靠力量。而作为国家政权基层代言人的居委会在遇到日常工作涉及到小区物业或小区居民等等之类的问题时，由自治意识强烈、代表社区业主利益并且是由业主们自己选出来的业主委员会出面去协调解决将会节省解决问题的费用并有利于问题的解决，这对双方来说，又是双赢的。
二是建议居民大会居委会与业主大会业委会合二为一。持这种观点的学者认为在同一居住区域、同一自治主体，两套公共事务可完全重叠的组织的存在，势必造成相互沟通协调的麻烦与困难，造成组织资源、社会资源、民主资源的浪费。一些地方两者择其一的做法，虽有法律上的缺陷，却是避免上述困难与浪费的理性选择的结果。居民大会居委会与业主大会业委会应当合二为一。
两套机构合一，可达成优势互补。业主克服其法定身份的局限，成为既有经济理性又有道德责任的社区人；居民克服其身份的虚拟性，成为现实的以财产关系为特征的市民社会主体。社区共同体由此获得建立在共有财产基础上的普遍牢固的认同感；社区自治组织成员因为兼职化而有了抵御行政化的基因，社区群众也必将因此焕发广泛参与的热情；社区共同体以其私有或共有的财产权利构筑起有民法作后盾的屏障，挡住国家权力的随意入侵，实现群众性自治本质的全面复归。
无论强调哪个方面的组织都是不够的，包括业主委员会、居委会和物业公司等组织在内的各种组织必须互动合作，才有城市社区自治的可能。
（ 摘自：北京日报）
