中共苏州市吴中区委组织部

　　按照社区的结构、规模及其它综合表现，一般可将其分为城市社区和农村社区两大类。但随着我国经济体制转轨过程的逐步深入和城市化进程的不断加速，目前在我国城市社区和农村社区之间出现了一种新型社区，这种社区大多位于城乡结合部，既不同于城市社区，又与农村社区有区别，具有独特的社会属性、社会地位、人群特征及地域位置，这种社区一般称为“边缘社区”。“边缘社区”有三种类型：一种是流动人口聚居区，主要是指以外来务工、经商的暂住人口为主体、以房屋租赁为主导、以城乡结合部为区位选择的自发型集中居住区。另一种是整体安置型社区，是指在城市化进程中，土地被大规模征用后，统一规划，集中修建，用较少的地理空间集聚了几个行政村的被征地农民，充分体现聚居特征，而且在配套设施上紧跟现代城市住宅小区的发展趋势，具有较强现代城市功能的近效型“农民转居民”社区。还有一种演替式边缘社区，是指由于受到城市功能辐射，农用地渐渐转化为建成区，是属于农村向城市演替的社区。演替式边缘社区包括两种形式：“村改居型”和“村居合并型”。“村改居型”是指直接将原来城市边缘乡村的一个或多个村民委员会改组为城市的居民委员会而形成的新社区，而“村居合并型”则是指将城市边缘的乡村与就近的原城市居民委员会合并而成的新社区。

　　根据我们吴中区的情况，目前，我区“边缘社区”的主要类型是演替式边缘社区，共有27个，主要是“村改居型”，也有个别是“村居合并型”。因此，在这里我们主要讨论和汇报一下这一类型社区党建的情况。

　　一、当前我区演替式边缘社区的现状和特征

　　我区27个演替式边缘社区绝大多数是去年底撤村并村中从原行政村直接改变过来或几个村全并后改变过来的，其中长桥街道有7个，郭巷街道1个，光福镇2个，木渎镇1个，开发区12个，香溪街道4个。在这27个社区中建立党总支的20个，建立党支部的7个。概括起来说，这些社区有以下几个特征：

　　1、运转模式的延续性。由于这些社区绝大多数刚从行政村改变过来，所以到目前为止，他们的工作思路、工作目标、工作方式仍然是延续过去行政村的模式。上级组织对他们的工作要求、考核方式与行政村也基本相同。绝大多数只是名称变了，社区干部、社区居民以及周围群众的认识感基本上仍停留在原来的行政村。

　　2、经济的相对独立性。这些社区绝大多数的土地已被征用，留下的是“无地队”或“城中村”，而且土地大量征用后，均有总量规模各不相同的集体资产，人均从1万元到10万元不等，有的净资产还超过了亿元。即使有的进行了社区股份制改造，但集体股仍是大头。这些集体资产大多以房产、地产为主，每年收入完全可以满足社区正常运行的开支和社区干部的工资开支，经济基本上相对独立，一般不需要依靠财政拨款来维持。

　　3、观念转变的长期性。社区居民虽然“洗脚上田”却没有“换脑进城”，思想观念和行为方式仍有农村惯性，自身素质还未能适应城市化要求，法制观念和现代市民意识仍不强烈。农民向居民的转变还仅仅是单纯的身份转变，思想观念、行为意识、生活方式、价值取向的全面转换，这个进程还没有真正完成，而且一个全面而有效的与现代城市接轨的精神文明和公民道德建设支撑体系也还没有形成，而且这形成过程将是长期性。

    4、社区人员的复杂性。在这些社区区域中，除了居住着原来的村民，还有一些商品房的住户、辖区内企业务工人员、经商人员以及大量租居在居民家中的流动人员。有些社区内居住、生活的流动人口已经数倍于原来的村民，如有的社区本地居民只有2000人，外来人员已经超过了1万。而且社区人员的异质性和复杂性增大，有本地人员，也有其它各地人员；有相对稳定的，也有短时暂住的；

　　有经商务工人员，也有闲散的社会人员，而且这些外来人员不但身份地位多样化，其就业方向也呈示出了多元化的特征，涉及商业、服务业、建筑业、运输业等诸多领域。

　　5、社区管理的艰难性。由于居住在这些社区人员的自发性、无序性以及数量的庞大，所以目前社区组织对社区的管理仅仅局限于原来的村民，对大量的流动人员基本处于失控状态。同时由于社区基础设施和公配套服务设施的后天匮乏和难以承载，也不得不使管理和服务工作处于相当严重的艰难和缺位状态。另一方面，由于地域身份往往意味着先进与落后、发达与不发达的事实差别和主观歧视，本地人一方面享受着“食利”好处，另一方面又不得不忍受着因外地人多而造成的居住环境的恶化，而外地人在很多方面又与当地人格格不入，从而冲突就难以避免，这也给管理带来了无奈和尴尬。

　　6、社区功能的缺失性。对照城市社区，目前边缘社区的社区功能是不完备的，无论是社区管理、社区服务，还是社区文化建设、卫生建设、环境建设，还有许多差距。农村行政村有许多都是在内外因素的交互影响下自然生长起来的，并在长期的积淀和演化过程中逐步形成了自己富于地方特色和生机的空间布局。但是随着城市化的推进以及大量外来工的涌入和聚居，村落的传统格局开始受到冲击和影响，受利益的驱动，严重的超标违章建设行为、良莠不齐的建设质量、居住空间的超负荷使用，尤其是那些沿街搭建的简易用房，外观简陋和分布随意，不但挤占了有限的绿地、院落和道路，还严重地破坏了社区的空间布局和景观环境，使社区功能向城市社区发展受到了阻碍。　7、走向规范的必然性。边缘社区是特定情况和特定时期的产物。随着时间的推移和城市化进程的不断推进，城乡二元壁垒最终将逐渐消融，这类社区内在的农村经济和社会管理体制的遗留痕迹也将消失，社区居民在思想观念、生活和行为方式上走进都市、融入都市将成为一种必然。因此，如何把这些社区建设成管理得当、功能齐全、资源配置合理具有典型城市特征的成熟社区，是我们社区建设，包括社区党建当前亟需要考虑的问题。

　　二、演替式边缘社区党建工作的两重性和两难性

　　由于这类边缘社区具有自身的特殊性，特别是经济动力的双向性、社区居民身份角色与思想意识的矛盾性、干部队伍素质的不适应性、社区组织建设的相对滞后性以及农村党建工作的惯性都给这些社区的党建工作的有效开展带来了一定的影响，所以社区党建也出现了一系列的问题，主要表现在：

   1、社区组织体系的运作难与经济完全脱钩。由于这类社区经济具有相对的独立性，又有一定的财力支撑，基本上可以保证社区组织体系的正常运作，也可保证社区党建工作的物质支撑。但另一方面，因没有固定的财政拨款，使得社区缺乏稳定的长远的资金来源，而社区运作又需要巨额的费用，这就决定了社区必须建立长期自筹资金的保障体系。这就使社区不得不面临较大的经济压力，不得不把发展经济放在一个很重要的位置，于是社区构建组织体系时就要有一个社区经济的直接管理者，这样很容易导致社区对经济的整体运行形成包办，在一定程度上不利于形成社企分开的良性社区组织体系。同时，也使社区组织仍把发展经济放在首位，从而有可能影响社区服务这一核心功能的发挥，社区党建工作的平台和抓手也可能发生异化。

　　2、社区内不同居民思想意识与居民角色的矛盾给党建工作带来了一定的难度。“村改居”或“村居全并”后，农民在角色定位上，已属于城市居民了。但由于长期农村工作方式和生活习性的熏陶，社区内的居民仍保留有比较浓的农民意识，特别是由于社区股份合作社的纽带，以及许多集体福利的保留，使居民对社区仍然存在着较强的依赖。另一方面，其它社区居民由于缺乏同社区组织历史交往和现实的迫切需要，对社区组织的认同常常是可有可无。于是社区组织同原居民的关系不断强化，原居民同社区内其它居民的溶入越来越困难，社区组织服务对象和管理对象的全面性受到影响。这一方面使社区党建的内容和目标分裂，另一方面也将使社区党组织面对整个社区居民和社区组织资源的凝聚力和领导核心作用减弱。

　　3、社区干部队伍素质尚不能完全适应现代社区管理要求。随着改革的深入，市场经济条件下的城市经济关系、社会关系和思想观念将对社区工作产生极大的影响，社区的功能和任务大大增加了，原来积累下来的单纯行政型管理经验显然已很难以适应形势发展的需要，同时社区内的居民对社区党员干部的要求也在提高，这就更需要社区干部不断更新观念、提高素质。但由于在这类社区中，社区干部绝大多数是原行政村干部改任的，他们中有不少人无论是思维方式还工作方法，与社区建设的要求有着不小的差距，很难适应新形势社区建设的创新和发展。 

　　4、党组织的自身建设和管理力度与社区建设的要求还有较大差距。由于这类社区，严格意义上的社区建设还没有开始或处于起步阶段，各方面工作头绪繁杂，任务繁重，社区党组织的自身建设和对党员的教育管理还未跟上形势发展的需求。特别是社区党组织如何尽快转换角色、如何尽快从单一的只有领导职能的行政村党组织转变为复合的既有领导职能又有指导和整合协调功能的社区党组织，还有许多工作要做。与此同时，对社区党员的教育管理，无论是在范围的确定、对象的界定，还是在制度建设、措施落实等方面还未形成统一规范的体系，党员在社区中发挥先锋模范作用的载体和激励机制还不明确。社区党员的管理和组织还有死角，活动开展也不够平衡。

5、社区党建工作仍有农村惯性。对小区居民进行服务、引导、教育和管理是社区党建工作的重点和中心，也是社区党建与农村党建在质上的根本区别。从组织体系上来说，社区党组织与社区居民委员会一般以“双向进入、交叉任职”为好，但现在这些社区基本上仍保留着行政村的组织体系，符合城市发展规律的社区党建工作体系尚未形成，而农村党建工作的痕迹仍在沿续。从工作内容上来说，社区的主要工作应该是服务居民，但现实的情况是，这些社区的主要工作仍是在管理经济，社区仍像行政村一样全面包办居民的事务。从服务对象和工作对象上来说，社区党组织应对整个社区的党员负有教育管理的职能，但目前这些社区的绝大多数党组织，党员教育管理的对象仍局限于原来的行政村。

　　三、制度突破和路径选择

　　当然，实际情况决定了这类社区的成长是一个渐进的过程，因而，对于这类社区的党建工作不能操之过急，而要着眼当前，面向未来，分类指导，分步实施，既要有现实的目标，使之具有实际的可行性，又要有长远的规划，使之具有一定的前瞻性，以保证社区建设有计划、有步骤地进行。

　　由于这类社区结构与现代社会社区结构的理想形态及其运行机制相比较，还有很大的差距，明显具有过渡性、自发性和半封闭性等特点，而这些特点都是在过去的制度中形成的，因此，我们首先是在制度上不断寻找突破。一是在户籍制度上突破。造成当前边缘社区两重性的原因很大程度上是户籍制度的存在，虽然我们江苏省在法律上已经取消了农村户口和城镇户口的区别，但事实上在这类社区中确定社区管理的对象依然是户籍依据。所以我们在推进这些社区党建工作时要求放弃户籍标准，对一切有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源的人员进行登记，把其中的党员纳入原党员队伍的管理体系，并大胆提出“住民”概念，规定外来人口只要在本社区有固定（三年以上）的居住或房产，有身份证，就可以参加社区选举和接受服务，党员就可以参加组织活动。二是在管理体制上突破。边缘社区，流动人口多，村居民混住，导致管理上的困难。为此我们在管理体制上建构了原村民自治与社区自治的共生格局的模式，在绝大多数社区成立党总支和居民委员会，社区党总支下分设居民小组党支部或原行政村党支部或按人员类型分设的党支部，起领导核心作用；社区居民委员会承担原村民委员会及现社区居民委员会的自治职能。在上一级有的实行镇管社区、村模式，有的实行街道管村、社区的模式。三是土地制度上突破。将社区重新定位于城市基层社会管理体制的平台，在国家现有土地制度的框架下，积极探索在还有土地的社区推进社区土地股份合作制，建立社区土地股份合作社，成立宅基地置换中心，改造城中村，逐步在村民和居民之间建立合理的土地征收和补偿制度，促进边缘社区尽快成为新型城市社区。

　　边缘社区作为城市化进程中农村与城市的承接形态，其稳定与否，转型成功与否，事关能否推进城市化进程的大局，而扎实有效地推进这类社区的党建工作，可以为社区的成长构筑坚强的组织网络、提供强大的群众支撑，从而顺利而富有成效地推动整体工作。边缘社区的居民在失去土地后，丧失了基本的生产资料，重新就业是他们最迫切需要解决的问题。因此强化社区服务，建立完善的社会保障体系，帮助居民找到新的工作就放到了社区工作的突出位置，这就要求社区党组织必须充分发挥在社区事务中的主导作用和社区党员的先锋模范作用，组建起规范成熟、运作流畅的社区服务体系，加强协调、指导和服务，化解矛盾，把社区群众的各方面利益协调好。同时在这个转变过程中，社区居民在社会、经济、文化生活等各个领域中的活动也将与城市居民进行对接，呈现出多样化的趋势，这就要求社区党组织的工作能及时地深入到社区之中，适应新的形势，以有效的作为解决涉及社区居民切身利益的问题。另外，随着时间的推移，边缘社区最终将融入城市社区的行列，成为退休党员的主要居住地，加之因经济发展而形成的党员流动性加剧，社区将面临管理数量日益增多的老年党员和流动党员的问题，这就是要求社区党组织必须改进党员的教育和管理方式，走出一条新形势下依托社区加强党员教育管理的新路子，保证社区内的党员资源不致损害。但考虑到这类社区所处历史阶段和内在发展规律的特殊性，党建工作也应从实际出发，做到服务与发展并重。因此，根据目前的具体情况，我们确定了这类社区党建工作的总体思路是以社区党组织为主体，以社区管理为重点，以社区服务为中心，以精神文明为依托抓好社区建设。与此同时，经济建设是社区发展的基础，能为社区工作的开展提供资金保障，减少财政负担和吸收就业，因此社区经济建设也不可偏废，也是要作为这类社区重点工作加以积极开展的。当前在加强这类社区党建工作方面我们进行了一系列探索，特别是在路径选择方面，主要进行了以下几个方面的尝试。

　　1、组建新的社区领导组织网络，健全科学合理的社区治理体系。边缘社区党建工作有其终极目标，就是要使这类社区成为完全适应社会主义市场经济发展要求的城市社区，要达到这个目标离不开完善的社区领导组织体系。考虑到这类社区是刚刚从行政村改变过来的，工作对象都是具有农民行为惯性的居民，我们在进行组织体系设置时，既立足现实，基本保持现状，又适度超前，尽量符合城市社区的要求。一是在党组织设置方面，组建社区党总支作为社区的最高领导机构，下设若干个党支部，总支委员兼任各支部书记。党支部可建在原行政村上，但一般以人员类型划分为主，如建立社区机关党员党支部、流动党员党支部、外来迁入党员党支部、老党员党支部等。各党组织的主要职责是在抓好本支部党员的教育、管理和监督，做好党员发展工作的同时搞好服务工作，创建载体服务居民。二是在社区经济组织的设置方面，主要是成立社区股份合作社，开始时各村社区股份经济合作社可仍由原各行政村独立经营，自负盈亏，但要逐步走向调整合并。社区党总支负有管理好股份合作社，确保集体经济保值增值的职责。三是在社区自治组织的设置方面，设立社区居民委员会，开始时可由原村委会改设，以后逐步过渡到社区党总支与社区居委会在干部配置上实行主要干部“一肩挑”,两块牌子一套班子。有条件的社区还在居委会下建立业主委员会或物业管理公司，对社区的物业、治安、环境卫生进行市场化的专门管理。

　　2、建立完善的党建工作机制，构筑协调统一的社区党建工作新格局。边缘社区党建工作与传统农村党建工作相比，在参与对象、工作主体、组织方式等方面都有相当大的区别，迫切需要调动一切的社区力量，整合所有的社区资源，实现社区各方面工作的同步协调发展。一是建立社区党建工作联席会。由社区党总支组织实施，成员由党总支主要负责人和辖区内有关单位党组织主要负责人组成。针对社区的内在特性，沟通信息，交流经验，协调活动，共商社区党建工作大事，组织开展社会性、地区性、群众性、公益性的党建活动，实现“社区资源共享，精神文明共创，社会事务共管，社会稳定共保。”二是建立社区党建工作的保障机制。由于边缘社区党建工作刚刚起步，具有两重性和两难性，同时又是一项系统工程，具有长期性，因此为了保证不会因一个小环节的失误而造成整体工作的被动，各社区都制定了严格的责任制，明确党建工作的责任体系，将责任量化到单位、甚至个人，并做好探索和政策对接工作，使边缘社区的党建工作尽快与城区接轨。三是改善党建工作的领导方式。边缘社区党建与城市社区党建一样属于区域性党建工作范畴，但同时，又承负着消除农村党建遗留痕迹的任务，因此，社区党组织必须实现在领导方式、领导理念、工作内容的全面转换。在领导方式方面，积极注意协调与社区自治组织、经济组织和驻区单位的关系，消除事无俱细，大权独揽的思想，把领导重心转到对社区的发展方向进行把握、对居民思想政治工作进行引导，对重大问题和重要环节进行把关上来。在领导理念方面，注意从以往的单独抓党务工作转向抓社区的全方位建设，从抓直接管理的党员队伍教育转向抓社区内所有党员和党组织的教育管理，从抓管理为主转向管理服务一起抓。

　　3、整合社区资源，构筑服务、文化、宣传教育三大社区阵地。边缘社区党建工作必须始终贯穿一条主线，就是要完成“村民变为居民”，实现与成熟城市社区全方位的对接。这就要求社区党组织必须拓展党的工作领域，构筑以服务、文化、宣传教育为主阵地的思想政治工作体系，以多种有效的服务形式、丰富多彩的文化活动、潜移默化的教育载体，提升居民的综合素质，以适应城市新生活的需要。一是构筑富有特色的社区服务体系。服务居民是社区党建的核心工作，也是衡量党组织号召力、凝聚力和战斗力的主要标准。为此，我们要求这些社区党组织都应以社区为平台、依托社区服务组织，完善社区的整体服务功能，逐步建立起社会救助、社会福利、社会保障体系。不断拓展服务网络，建立好社区卫生服务站、警务室、修理服务队、社区志愿者队伍和义工服务队伍服务网络；不断丰富服务内容，积极开展面向老年人、儿童、低收入者、优抚对象的服务工作，面向社区居民的再就业服务和社会保障社会化服务，不断增加便民利民的服务项目，实现服务与需求的有效对接；不断创新服务模式，逐步引入市场机制，对社区服务进行产业化改造。二是构筑富有特色的社区文化体系。社区文化是社区居民具有鲜明个性的群体意识、价值观念、行为模式、生活方式等文化现象的总和。党组织在社区文化建设中，必须根据社区居民的特殊的文化需求，充分利用社区活动中心等设施以及驻区单位的文化资源，倡导科学、文明的生活方式，形成健康向上、文明和谐的社区文化氛围。在实践主要是落实“三个抓”：一抓文化工作网络建立，利用已同城市融为一体的优势，有针对性地在群众中建立自发性的文化活动团体；二抓集体活动组织，利用原行政村传统的组织优势和财力优势，有计划地组织好社区文化活动、重大节庆联欢活动等，营造和谐健康的人际环境；三抓先进典型激励，注重典型的激励作用，通过定期评选优秀团体、个人等形式，培育为社区文体事业发展无私奉献的志愿者。三是构筑富有特色的社区宣传教育体系。在充分利用现有社区宣传资源的基础上，创新宣传手段、更新宣传内容，紧密配合中心工作，运用宣传栏、宣传标语等固定宣传阵地，定期或不定期地组织精神文明宣讲进社区活动。同时，注意针对居民思想活动的新特点、新变化，以提高居民素质、改善人际关系、增进邻里团结、养成文明风尚为目的，积极推进社会公德和家庭美德教育。注意调动一切教育资源，加大对居民行为规范、法律意识、城市观念的教育力度，使由农民转变而来的居民形成完全适应城市的生活方式。对于赋闲在家，亟需就业的居民，采取请进来的办法，与驻区企业联合开办各种形式的业务技能培训班，使其成为既是居民就业前哨，又是企业挑选职工的窗口。

　　4、强化自身建设，充分发挥社区党员干部的先锋模范作用。一是创新载体，充分发挥社区党员的先锋模范作用。注意结合社区建设的实际需要，以“党员为主体，群众积极参与”的原则设计和安排好社区党的活动。不断拓宽渠道，因地制宜，寻找适合社区党员发挥作用的活动形式和载体。如建立党员责任区、党员“一人一岗”、党员奉献日、党员志愿者服务队、党群共建文明社区等制度和载体，把党员和群众组织起来，加强社区精神文明建设。坚持社区党建工作与各种服务活动结合起来，充分利用业余时间和社会资源，灵活多样、有质有效地开展活动。二是完善制度，推进党建工作规范化。向城市社区学习，通过建立党组织定期家访活动，对重点户、困难户、特殊户经常走访看望，发现问题，解决矛盾；建立党组织接待群众来信来访制度，及时听取群众的意见和要求，接受群众监督；建立社区党建工作各项规章制度，如党支部自身建设活动制度，社区党员活动制度、社区党建工作定期通报评议制度等，确保社区党建各项活动有组织、有活动、有成效。三是强化教育管理，提升党员队伍综合素质。注意根据社区党员构成的不同特点，区别情况，分类教育管理。社区老年党员在社区党员队伍中占有相当大的比例，他们大多由农民党员转变而来，虽具有较高的威信，但在思想行为方式上，较年轻党员更有农村观念遗存。对于这些党员，主要是加强对其教育管理和关心爱护，并注意发挥他们的积极作用，避免消极影响。既使他们老有所养、老有所乐，也使他们老有所学、老有所为。同时，根据社区建设的新情况，新问题，积极采取多种形式，分层次、有针对性地组织社区党员干部进行培训，提高他们的领导素质，以尽快适应城市社区建设的需要。四是做好党员发展工作，不断补充新鲜血液。继续发扬原行政村在发展党员工作方面的优良传统，按照“坚持标准、保证质量、改善结构、慎重发展”的方针，抓好入党积极分子队伍教育和培养，不断优化党员队伍结构，壮大党在社区中的工作力量。